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Breitbandausbau ermöglichen, Regulierung neu denken

Um überall gleichwertige Lebensverhältnisse zu ermöglichen, bedarf es einer bundesweiten Verfügbarkeit von bezahlbaren breitbandigen Internetanschlüssen. Dass dazu öffentliche Förderung notwendig ist, ist unumstritten. Doch wie erreicht man dies mit überschaubaren finanziellen Mitteln und dazu noch in einem relativ kurzen Zeitraum? Da ich genau in diesem Bereich arbeite, die Industrie und alle Hürden beim Netzausbau kenne, biete ich einen konkreten Drei-Punkte-Plan an:

1. Ziel definieren

Zunächst zur Definition der eigentlichen Aufgabe: Ziel muss es sein, es bundesweit jedem Haushalt zu ermöglichen, an das breitbandige Internet angeschlossen zu werden, und das zu moderaten Preisen. Die verfügbare Übertragungsrate sollte dabei über die Zeit steigen, sodass nicht mit einem einmaligen Ausbau das Ende der Fahnenstange erreicht ist, sondern eine kontinuierliche Investition in neue Technologien ermöglicht wird. Ziel ist es ferner, Monopole zu verhindern bzw. Wettbewerb zu schaffen, sodass jeder Haushalt aus mehreren Telekommunikationsanbietern wählen kann. Darüber hinaus wird angestrebt, geförderte parallele Netzausbauten weitgehend zu verhindern.

Nichtziel ist es, den „Staat“¹, in welcher Form auch immer, zu einem neuen Betreiber von Netzinfrastruktur werden zu lassen. Der Markt bietet derzeit einen funktionierenden Wettbewerb und in „Staatseigentum“ befindlichen Netzen darf kein Vorzug gegenüber privatwirtschaftlicher Investitionen gegeben werden. Ansonsten besteht die Gefahr wirtschaftlich nicht sinnvoller Investitionen, des Rückzugs privater Netzanbieter und einer „Technologieträgheit“ bei der Einführung neuer Standards.

Doch wie erreicht man diese Ziele? In aller Munde ist derzeit der reine Glasfaserausbau (Fibre To The Home, FTTH), weil die Glasfaser in der Wohnung zurzeit grundsätzlich das höchste Potenzial an Übertragungsrate bietet. Allerdings bringt der FTTH-Ausbau auch einige entscheidende Nachteile mit sich. So ist er die teuerste Technologie, weil sehr viel Tiefbau erforderlich ist. Außerdem würde ein flächendeckender Ausbau in Deutschland etwa 20 bis 25 Jahre in Anspruch nehmen, was wiederum bedeutet, dass die meisten Haushalte erst in vielen vielen Jahren eine Verbesserung ihrer Versorgungslage erfahren werden. Außerdem ist FTTH nicht standardisiert. Mit dem Label „FTTH“ werden beispielsweise Ausbauvarianten beworben, bei denen der Glasfaseranschluss im Keller liegt und dann beispielsweise noch mehrere hundert Meter über einen in den 1960er Jahren verlegten „Klingeldraht“ überbrückt werden müssen. Andererseits gibt es auch Anbieter, die ein komplettes Glasfaser-Inhausnetz neu errichten und sich der Glasfaser-Abschluss tatsächlich in der Wohnung des Kunden befindet.²

Da man derzeit etwa alle sechs Jahre mit einem Technologiesprung rechnen kann, schlage ich statt der Fixierung auf eine Ausbautechnologie die „Evolution des Netzes“ vor. Das 2013 eingeführte VDSL-Vectoring ermöglicht bereits jetzt Übertragungsraten von 100 Mbit/s im Radius von ca. 400 m um einen Kabelverzweiger. 50 Mbit/s, also das, was Frau Merkel als Ziel bis 2018 ausgegeben hat, sogar noch weit über diesen Radius hinaus. Der nächste Technologiesprung wird schon 2017 in den Markt eingeführt; mit „Super-Vectoring“ sind dann, ohne weiteren Tiefbau, bis zu 250 Mbit/s über das alte Kupfernetz möglich. „G.fast“ wird derzeit dann als der nächste Sprung gehandelt, hier könnte man dann 700 bis 800 Mbit/s realisieren, und das ebenfalls noch über Kupfer.

Auch auf den Kupfer-Koaxialkabeln der Kabelfernsehnetze tut sich einiges. Mit dem seit 2013 verfügbaren neuen „DOCSIS“-Standard sind in jedem Kabelnetzsegment bis zu 1 Gbit/s im Download verfügbar. Zwar teilt sich hier in der Regel ein Straßenzug oder ein Gebäudekomplex diese Übertragungsrate, trotzdem ermöglicht auch dies eine deutliche Verbesserung über dieses Medium.

Und auch die Funktechnologien entwickeln sich rasant weiter. Mit „LTE-Advanced“ werden in den kommenden Jahren bis zu 1 Gbit/s je Funkzelle möglich sein. Und der als „5G“ bezeichnete Nachfolgefunkstandard, der etwa Mitte der 2020er Jahre eingeführt werden wird, hat in Feldversuchen bereits jetzt über 70 Gbit/s ermöglicht.

Bis hierhin zusammengefasst bedeutet dies folgenden Status quo: Grundsätzlich gibt es auf dem Markt viele verschiedene Technologien, die eine Internet-Versorgung der Bevölkerung ermöglichen. Manche davon haben einen besseren Ruf als andere, aber im Grunde bieten alle derzeit ähnliche Produkte, sowohl in Hinblick auf den Preis als auch auf den Umfang.

2. Regulierung ändern

Wie ließe sich nun aber das oben genannte Ziel erreichen? Ich schlage vor, hierfür die Regulierung zu ändern.

Derzeit wird nur ein Unternehmen bundesweit reguliert, nämlich die Telekom Deutschland GmbH, und auch hier nur der Bereich des Kupfer-Telefonnetzes. Alle andere Unternehmen sind praktisch komplett frei, was zur Folge hat, dass viele lokale Monopole entstanden sind. Wenn ein Haushalt beispielsweise über einen Glasfaseranschluss der örtlichen Stadtwerke verfügt, kann auch nur über diese Stadtwerke ein Internet-Produkt bestellt werden. Erhöhen die Stadtwerke nun die Preise, besteht zwar möglicherweise ein Kündigungsrecht. Aber da kein anderer Anbieter über dieses Netz einen Anschluss bereitstellen kann, bleibt de facto nur die Möglichkeit, den höheren Preis zu zahlen.

Meine Empfehlung lautet nun, bei der Regulierung zukünftig jeden Anschlussbereich separat zu betrachten (nicht nur die Ortsnetze, da mitunter große Unterschiede innerhalb des Ortsnetzes bestehen). Unter die Regulierung fallen sollte dann jeder Internetanbieter, der mindestens 25 % der Haushalte versorgt. Ist dies bei keinem Anbieter der Fall, sinkt die Quote auf 15 % und dann erneut auf 10 %. Sollte auch dies wider Erwarten auf keinen Anbieter zutreffen, dann würde das Unternehmen reguliert, das die meisten Haushalte versorgt.

Wird ein Anbieter in einem Anschlussbereich reguliert, dann hat dies folgende Konsequenzen:

  • Der Anbieter muss seinen Zugang für den Wettbewerb öffnen.
  • Der Anbieter muss eine von der Bundesnetzagentur (BNetzA) festgelegte Dienstgüte (Quality of Service) am Anschluss erfüllen.

Der Zugang sollte einheitlich per Zugang zum Datenstrom (Bitstream Access) erfolgen und preislich reguliert sein. Dabei können die Preise durchaus variieren, je nach zur Verfügung stehender Zugangstechnologie und nach Zugangspunkt.³ Und es sollte lediglich ein Maximalpreis festgelegt werden, sodass zwei Netzbetreiber durchaus um Wettbewerber konkurrieren können, um ihre jeweilige Infrastruktur möglichst auszulasten. Allerdings sollten auch Investitionen bzw. deren Abschreibungsfristen positiv berücksichtigt werden, sodass sich eine Investition in neue Infrastruktur auch lohnt.

Bei der Dienstgüte werden die maximale durchschnittliche Paketlaufzeit, die Ausfallsicherheit und natürlich auch die zur Verfügung stehende Übertragungsrate festgelegt. Bei letztem Punkt schlage ich vor, dass die beworbene Übertragungsrate zu 50 % der Zeit mindestens zur Hälfte zur Verfügung stehen muss und jederzeit mindestens zu 25 %, alles gemessen vom Übergabepunkt⁴ aus bis ins Weitverkehrsdatennetz. An einem Anschluss mit 100 Mbit/s, zum Beispiel über das Kabelfernsehnetz, müssen also immer mindestens 25 Mbit/s exklusiv für jeden Haushalt bereitgehalten werden. So kann sichergestellt werden, dass insbesondere bei den geteilten Medien (Fernsehkabel, Festnetzersatz über Mobilfunk) realistische Werte bei der Vermarktung angegeben werden. Ferner muss der Upload immer mindestens 10 % des Downloads entsprechen, ab dem Jahr 2022 mindestens 20 %.

3. Breitbandausbau in Wettbewerb fördern

Eine Änderung der Regulierung schafft eine Grundlage für eine Verbesserung des Wettbewerbs, nicht jedoch notwendigerweise auch für den Breitbandausbau. Hier schlage ich vor, dass die Anschlussbereiche im ersten Schritt in drei Kategorien aufgeteilt werden:

  • Gut versorgt = mindestens 80 % der Haushalte erhalten die potenzielle Ziel-Übertragungsrate
  • Teilweise versorgt = mindestens 40 % der Haushalte erhalten die potenzielle Ziel-Übertragungsrate
  • Unterversorgt = weniger als 40 % der Haushalte erhalten die potenzielle Ziel-Übertragungsrate

Die genannte Ziel-Übertragungsrate steigt mit der Zeit, sodass auch ein derzeit bereits gut versorgter Anschlussbereich in einigen Jahren dann nur noch als teilweise oder sogar als unterversorgt gilt. Ich schlage vor, die Übertragungsrate alle paar Jahre anzupassen, zum Beispiel wie folgt:

  • Ab 2018: 50 Mbit/s
  • Ab 2022: 100 Mbit/s
  • Ab 2028: 200 Mbit/s
  • Ab 2034: 500 Mbit/s

Entscheidet sich ein Anbieter für den Ausbau in einem Anschlussbereich, kann er dafür eine Förderung erhalten. Ich schlage vor, die Förderung nach einem ganz einfachen Modell zu gestalten:

  • Für jedes Megabit, dass das versorgte Gebäude nach dem Ausbau reell mehr an Übertragungsrate hat, gibt es einen Förderbetrag. Gedeckelt wird die Förderung bei 1 Gbit/s.
  • Die Höhe des Förderbetrags hängt davon ab, ob es sich bei dem Anschlussbereich um ein gut, teilweise oder unterversorgtes Gebiet handelt. Mögliche Förderbeträge wären zum Beispiel 30 ct, 60 ct und 1 € pro Gebäude und Megabit Steigerung.
  • Der „Fördertopf“ wird jährlich aufgelegt, sodass immer ein verknapptes Budget zur Verfügung steht, was den Wettbewerb anregt. Nicht genutzte Fördersummen fließen zurück in den allgemeinen Bundeshaushalt.
  • Wird in Mehrfamilienhäusern in jede Wohneinheit ein Glasfaserkabel gelegt, gilt die Förderung nicht nur pro Gebäude und Megabit, sondern pro Wohneinheit und Megabit. Dieser Zusatzbetrag wird erst nach Errichtung des Inhaus-Netzes ausgezahlt.
  • Fördermittel von Union, Land und Kommune können an dieses Verfahren „angedockt“ werden, sodass sich der Förderbetrag dann erhöht.

Geschäftseinheiten (also Ladengeschäfte, Firmengebäude etc.) werden genau wie Wohneinheiten behandelt.

Ferner sollten Gebäudeeigentümer verpflichtet werden, Telekommunikationsunternehmen die Verlegung von Glasfaser-Inhausnetzen zu ermöglichen. Hierfür sind entweder Kabelkanäle zur Verfügung zu stellen oder geeignete Orte, um neue Kanäle anzubringen. Allerdings dürfen für den Eigentümer dann keine Kosten entstehen.

Um die Vergabe der Fördermittel zu steuern, schlage ich des Weiteren vor, dass sich Telekommunikationsunternehmen gezielt auf den Ausbau einzelner Gebäude bewerben. Das Verfahren soll vollelektronisch über Schnittstellen funktionieren, allerdings müssten im ersten Schritt alle kommunalen Adressdaten (Adresse, Anzahl der Wohneinheiten) mit den Daten der BNetzA (Ortsnetz, Anschlussbereich, Abschlusspunkt) und gegebenenfalls weiteren Datensätzen (zum Beispiel Geokoordinaten) zusammengefasst werden.

Erhält ein Unternehmen den Zuschlag für den Ausbau, beträgt die Zeit bis zur Buchbarkeit des Produktes beim Kunden im Regelfall ein Jahr, sodass die Verbesserung des Anschlusses auch zeitnah erfolgt. Basiert die verwendete Technologie auf einem Bestandsnetz, muss nach einem Jahr das Produkt am Hausanschluss verfügbar sein. Wird ein neues Verzweigernetz gebaut, muss nach einem Jahr der Hausanschluss bestellt werden können und dann innerhalb von sechs Monaten gebaut werden.

Wird die Frist überschritten, halbiert sich automatisch die Fördersumme. Ist der Anschluss nach Ablauf des zweiten Kalenderjahres immer noch nicht realisiert, wird das Unternehmen für zwei Jahre für die Förderung auf dieser Adresse gesperrt und muss eine Strafgebühr zahlen. Natürlich sind begründete Ausnahmen in Einzelfällen zulässig.

Außerdem unterliegt jeder geförderte Breitbandausbau zukünftig automatisch der Regulierung, sodass den Kunden immer mehrere Optionen zur Verfügung stehen und Wettbewerb stattfinden kann.

Mit dieser Methode wird nicht nur erreicht, dass ein Markt für den Breitbandausbau geschaffen wird, sondern es findet gleichzeitig auch eine Entbürokratisierung statt, weil der bisherige bunte Strauß an Fördermöglichkeiten in einem gemeinsamen fairen und offenen Verfahren gebündelt werden kann.

Über Diskussionsbeiträge und Anregungen freue ich mich. Bitte nutzt hierfür die Kommentarfunktion des Blogs.

¹: Gemeint sind hier vor allem Unternehmen im kommunalen Eigentum. Viele Gemeinden errichten teure eigene Netze und spekulieren auf ein Monopol in ihrem Versorgungsbereich und eine Frist von teils mehreren Jahrzehnten bis zum Return-of-Investment. Dieser wird meist nicht erreicht und der Steuerzahler trägt dann die Kosten.

²: Siehe auch: Lammermann.eu: „FTTH – eine Nischentechnologie“.

³: Zugänge direkt am Gerät sind günstiger; dort wird ein eigenes Glasfaserkabel erst an die Technik herangeführt und nur die „letzte Meile“ des regulierten Netzbetreibers verwendet. Zugänge auf einer höheren Netzebene sind dementsprechend dann teurer, weil eine weite Strecke und mehrere Geräte des regulierten Netzbetreibers genutzt werden.

⁴: Messpunkt ist immer die Stelle, an der vom Netz des Netzbetreibers auf das Netz des Hauseigentümers gewechselt wird. Bei der Kupfer-Doppelader und beim Kupfer-Koaxialkabel ist dies der Abschlusspunkt, der sich meist im Gebäudekeller befindet. Bei Glasfaserprodukten wird bei Mehrfamilienhäusern unterschieden zwischen „Fibre To The Building“ (= Glasfaserabschluss im Keller) und „Fibre To The Premises“ (= Glasfaserabschluss in der Wohnung).